Σ.τ.Ε. Γ’ 1494/2021 Διαχειριστικός έλεγχος σε φορείς της Γενικής Κυβέρνησης - Γενική ακυρωτική αρμοδιότητα ΣτΕ - Ενδροστρεφής δίκη - Μη εκτελεστο έκθεσης αποτελεσμάτων

 

Σ.τ.Ε. Γ’ 1494/2021 (επταμελής σύνθεση)

Πρόεδρος: Δ. Σκαλτσούνης, Αντιπρόεδρος και ήδη Πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας

Εισηγητής: Σ. Παπακωνσταντίνου, Πάρεδρος

Διαχειριστικός έλεγχος σε φορείς της Γενικής Κυβέρνησης που διαχειρίζονται δημόσια έσοδα. Γενική ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Περίπτωση επιτρεπτής, κατ’ εξαίρεση, ενδοστρεφούς δίκης. Η έκθεση αποτελεσμάτων του διαχειριστικού ελέγχου δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα.  

 

• Η αμφισβήτηση της νομιμότητας των προσβαλλόμενων πράξεων που έχουν εκδοθεί κατ’ εφαρμογή του ν. 3492/2006 (Α΄ 210) και των κατ’ εξουσιοδότησή του κανονιστικών αποφάσεων που αποβλέπουν, προεχόντως, στη θέσπιση ενός συστήματος ελέγχων, μέτρων και κυρώσεων για την παρακολούθηση και τον έλεγχο από όργανα της Γενικής Διεύθυνσης Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΓΔΔΕ) των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης που διαχειρίζονται δημόσια έσοδα για την αξιολόγηση και τη διαπίστωση της επάρκειας του εσωτερικού συστήματος (internal audit) διαχείρισης και ελέγχου των φορέων αυτών, ήτοι της οργανωτικής δομής, των μεθοδολογιών και των διαδικασιών που εφαρμόζουν οι ελεγχόμενοι φορείς, σύμφωνα με το κανονιστικό πλαίσιο που τους διέπουν, γεννά ακυρωτική διαφορά, υπαγόμενη στη γενική ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας.  
• Η οριστική έκθεση αποτελεσμάτων του διαχειριστικού ελέγχου που διενεργείται από ελεγκτική ομάδα της ΓΓΔΕ υπόκειται σε αίτηση ακυρώσεως, η οποία μπορεί να ασκηθεί και από το οικείο όργανο της Διοίκησης όταν αυτό έχει καθοριστεί ως φορέας που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των ρυθμίσεων του ν. 3492/2006 και το οποίο αποτελεί το υποκείμενο του διαχειριστικού ελέγχου σε συγκεκριμένο έτος αναφοράς. Τούτο δε διότι ναι μεν η άσκηση του ενδίκου αυτού βοηθήματος από το τελευταίο αυτό όργανο δεν προβλέπεται ρητώς στον νόμο, από το όλο περιεχόμενο, όμως, των διατάξεων του ν. 3492/2006 και των κατ’ εξουσιοδότησή του κανονιστικών αποφάσεων, με τις οποίες παρέχεται στον ελεγχόμενο φορέα - όργανο της Διοίκησης η δυνατότητα να μετάσχει ισοτίμως με τον ενδιαφερόμενο ιδιώτη στη διοικητική διαδικασία που θεσπίζεται από τον νόμο και οδηγεί στην οριστικοποίηση των αποτελεσμάτων του διαχειριστικού ελέγχου και συγκεκριμένα να υποβάλει έγγραφες αντιρρήσεις κατά των αποτελεσμάτων της έκθεσης διαχειριστικού ελέγχου εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός (1) μηνός από την κοινοποίηση αυτής, συνάγεται ότι επιτρέπεται στο εκάστοτε όργανο της Διοίκησης να ασκήσει και αίτηση ακυρώσεως κατά της απόφασης με την οποία οριστικοποιούνται τα αποτελέσματα του ελέγχου. Η κρίση αυτή ενισχύεται από το γεγονός ότι η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί το μοναδικό ένδικο βοήθημα με το οποίο μπορεί να επιδιωχθεί από τον ελεγχόμενο φορέα – όργανο της Διοίκησης η αμετάκλητη εν όλω ή εν μέρει εξαφάνιση αυτών καθαυτών των αποτελεσμάτων του διαχειριστικού ελέγχου για διάφορους λόγους, ενόψει του ότι από τις διατάξεις του Κανονισμού Διενέργειας Ελέγχων και Ερευνών της ΓΔΔΕ (υπ’ αριθμ. 2/79353/ΔΥΕΠ/28.8.2013 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών, Β΄ 2197) προκύπτει σαφώς ότι η διαδικασία των αντιρρήσεων δεν είναι δυνατόν να οδηγήσει, ακόμη και μετά τη λήψη υπόψη των ισχυρισμών του ενδιαφερόμενου προσώπου ή του ελεγχόμενου φορέα, σε τροποποίηση ή ακύρωση του περιεχομένου των ευρημάτων και των συστάσεων που διατυπώνονται στην έκθεση αποτελεσμάτων ελέγχου, καθώς και της αξιολόγησης και βαθμολόγησης του φορέα, είτε για λόγους νομιμότητας είτε για λόγους συνδεόμενους με κατ’ ουσίαν εκτίμηση των πραγμάτων. 
• Όπως προκύπτει από τις σχετικές διατάξεις του εθνικού και του παράγωγου ενωσιακού δικαίου, η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ) δεν έχει νομική προσωπικότητα, αλλά ανήκει στο νομικό πρόσωπο του Κράτους και αποτελεί διοικητικό όργανο αυτού, λειτουργεί ως ανεξάρτητη αρχή από τον νόμο με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Επίσης, αποτελεί την Εθνική Ρυθμιστική Αρχή (National Regulatory Authority – NRA) σε θέματα τηλεπικοινωνιών, επιφορτισμένη με τον έλεγχο και τη ρύθμιση του τομέα των τηλεπικοινωνιών και την εποπτεία της τηλεπικοινωνιακής αγοράς, ο δε εθνικός νομοθέτης οφείλει να εγγυάται ότι η εν λόγω Εθνική Ρυθμιστική Αρχή διαθέτει τους αναγκαίους για την επιτυχή εκτέλεση των καθηκόντων της οικονομικούς και ανθρώπινους πόρους και ότι ενεργεί με πλήρη ανεξαρτησία τόσο έναντι των οικονομικών φορέων της αγοράς στην οποία δραστηριοποιείται όσο και έναντι των οργάνων της κεντρικής κρατικής εξουσίας, χωρίς να ζητά ούτε να λαμβάνει οδηγίες από κανέναν κατά την εκτέλεση των καθηκόντων της, προκειμένου να ενισχυθεί το κύρος της και η προβλεψιμότητα των αποφάσεών της. Ως εκ τούτου, η παροχή δικαιώματος στην ΕΕΤΤ για έγκαιρη και αποτελεσματική δικαστική προστασία έναντι πιθανών εξωτερικών (άμεσων ή έμμεσων) παρεμβάσεων οργάνων της κρατικής εξουσίας στην οικονομική αυτοτέλεια που της έχει απονεμηθεί βάσει εθνικών νομοθετικών διατάξεων, ήτοι η παροχή δυνατότητας άσκησης ενδίκου βοηθήματος με το οποίο η ανεξάρτητη αυτή αρχή μπορεί να αμφισβητήσει το κύρος δυσμενών για την οικονομική της αυτοτέλεια πράξεων της εκτελεστικής εξουσίας ενώπιον τακτικών δικαστηρίων, αποτελεί εγγενές χαρακτηριστικό της ίδιας της θεσμικής της ανεξαρτησίας και ουσιώδες εχέγγυο της αμεροληψίας της που είναι από μόνο του σε θέση να αποτρέψει το ενδεχόμενο να υποκύψει η ανεξάρτητη αυτή αρχή σε εξωτερικές παρεμβάσεις ή πιέσεις δυνάμενες να θέσουν σε κίνδυνο την αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων και την επιτυχή εκτέλεση του κανονιστικού ρυθμιστικού έργου που της έχει ανατεθεί, προς διασφάλιση του σεβασμού της θεμελιώδους αρχής της αντικειμενικής αμεροληψίας της ΕΕΤΤ και της ανεξαρτησίας της έναντι πολιτικών ή άλλων εξωτερικών επιρροών ή παρεμβάσεων, η οποία όχι μόνον απορρέει από τη συνταγματική αρχή του κράτους δικαίου, αλλά επιπρόσθετα καθιερώνεται στο πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, ως ειδικότερη έκφανση της γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης περί χρηστής Διοίκησης.
• Η σύνταξη της έκθεσης αποτελεσμάτων ελέγχου, στην οποία καταγράφονται οι διαπιστωθείσες κατά τον έλεγχο δυσλειτουργίες, απευθύνονται συστάσεις για την άρση των διαπιστωθεισών παρατυπιών και υποβάλλονται σχετικές προτάσεις – πρακτικές βελτίωσης του τρόπου αντιμετώπισης συγκεκριμένων προβλημάτων που έχουν προκύψει με στόχο την αποτελεσματικότερη αντιμετώπισή τους, χωρίς, όμως, οι εν λόγω συστάσεις να έχουν νομική ισχύ επιταγής για τους φορείς στους οποίους απευθύνονται, δημιουργώντας άμεση υποχρέωση στους φορείς να τις εκτελέσουν, διότι δεν απολήγουν στην υιοθέτηση εξαναγκαστικών μέτρων σε περίπτωση που οι φορείς δεν συμμορφωθούν εν όλω ή εν μέρει ή εμπροθέσμως προς τις διατυπωθείσες συστάσεις, δεν συνιστά άσκηση αποφασιστικής αρμοδιότητας, συνιστάμενης στη ρύθμιση συγκεκριμένης σχέσης με εκτελεστή διοικητική πράξη και δεν επάγεται αυτοτελώς έννομες συνέπειες. Οι δε τυχόν δυσμενείς έννομες συνέπειες σε βάρος συγκεκριμένων προσώπων ή των ελεγχόμενων φορέων θα επέλθουν από διοικητικές πράξεις, που ενδέχεται να εκδοθούν στο μέλλον και οι οποίες θα είναι αυτοτελώς προσβλητές ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων. Επομένως, η έκθεση αποτελεσμάτων ελέγχου, που συντάσσεται στο στάδιο διενέργειας των αμιγώς ελεγκτικών αρμοδιοτήτων των οργάνων της ΓΔΔΕ, δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, ακόμη και αν δύναται να χρησιμεύσει ως στοιχείο για την άσκηση πειθαρχικής ή ποινικής δίωξης σε βάρος συγκεκριμένων προσώπων ή για την απόδοση δημοσιονομικής ευθύνης, καθώς το γεγονός αυτό δεν της προσδίδει εκτελεστό χαρακτήρα.

ΠΗΓΗ ΣτΕ

---