ΟλΣτΕ 911-917/2021: Αυτοδίκαιη έκπτωση Προέδρου, Αντιπροέδρου και μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού

 

Περιλήψεις ΣτΕ Ολομ. 911-917/2021: Αυτοδίκαιη έκπτωση Προέδρου, Αντιπροέδρου και μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού, κατόπιν της θέσπισης ασυμβιβάστων με τον ν. 4623/2019

18/06/2021

---

ΣτΕ Ολομ. 911-917/2021

Πρόεδρος: Ε. Σάρπ

Εισηγητής ο Σύμβουλος: Δ. Εμμανουηλίδης

 

ΣτΕ Ολομ. 911/2021

 

Με την 911/2021 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας απορρίφθηκε αίτηση ακυρώσεως κατά των πράξεων του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων, με τις οποίες διαπιστώθηκε η αυτοδίκαιη έκπτωση των αιτουσών από τις θέσεις της Προέδρου και Αντιπροέδρου της Επιτροπής Ανταγωνισμού, αντίστοιχα, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019, με το οποίο αντικαταστάθηκε η παρ. 7 του άρθρου 12 του ν. 3959/2011 και θεσπίσθηκαν ορισμένα ασυμβίβαστα για τις ανωτέρω θέσεις. Με την ανωτέρω απόφαση το Δικαστήριο έκρινε, ειδικότερα, τα εξής:

Α) Ως προς τη συμφωνία με το δίκαιο της ΕΕ

1. Στο πλαίσιο της συγκρότησης και της σύνθεσης/λειτουργίας της Επιτροπής Ανταγωνισμού πρέπει να γίνεται σεβαστή η θεμελιώδης αρχή της αντικειμενικής αμεροληψίας, η οποία απορρέει από τη συνταγματική αρχή του κράτους δικαίου και επιπρόσθετα κατοχυρώνεται στο πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο, ως έκφανση της γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης περί χρηστής Διοίκησης. Εκδήλωση της αρχής της αμεροληψίας αποτελεί και η ρύθμιση του άρθ. 4 (παρ. 1 και παρ. 2 περ. α) της Οδηγίας 2019/1, με την οποία ορίζεται ότι τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι οι εθνικές διοικητικές αρχές ανταγωνισμού (στο εξής, ΕΑΑ) ασκούν τις εξουσίες τους με ανεξαρτησία και αμεροληψία, προς το συμφέρον της αποτελεσματικής εφαρμογής των άρθ. 101 και 102 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) και, ιδίως, διασφαλίζουν ότι τα μέλη των ΕΑΑ, που λαμβάνουν αποφάσεις διαπίστωσης παραβάσεων, επιβολής σχετικών χρηματικών κυρώσεων κ.λπ., είναι σε θέση να εκτελούν τα καθήκοντά τους και να ασκούν τις εξουσίες τους ανεξάρτητα από πολιτικές και άλλες εξωτερικές παρεμβάσεις. Ερμηνευόμενη υπό το φως της εν λόγω αρχής, που έχει και έρεισμα στο ημεδαπό Σύνταγμα, η ρύθμιση αυτή έχει τη σαφή έννοια ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διασφαλίζουν ότι τα μέλη της ΕΑΑ παρέχουν, κατά το χρονικό διάστημα άσκησης των καθηκόντων τους, τα κατάλληλα εχέγγυα ανεξαρτησίας και αμεροληψίας. Εξάλλου, κανονιστικές ρυθμίσεις που κατατείνουν στην εκπλήρωση της ανωτέρω υποχρέωσης των κρατών μελών επιτρεπτώς θεσπίζονται και τίθενται σε άμεση εφαρμογή, καταλαμβάνοντας και την κατάσταση των ήδη υπηρετούντων μελών της ΕΑΑ, ακριβώς προκειμένου να εξυπηρετηθεί αποτελεσματικά η ανάγκη διασφάλισης της ανεξάρτητης, αμερόληπτης και ορθής λειτουργίας της, σύμφωνα με την παραπάνω θεμελιώδη ενωσιακή αρχή και το συναφή σκοπό της Οδηγίας 2019/1.

2. Η διάταξη του άρθ. 4 παρ. 3 εδαφ. γ΄ της Οδηγίας 2019/1, σύμφωνα με την οποία οι προϋποθέσεις εκτέλεσης των καθηκόντων των μελών εκάστης ΕΑΑ, η μη τήρηση των οποίων επιτρέπει την παύση τους, πρέπει να ορίζονται εκ των προτέρων στην εθνική νομοθεσία, αποτελεί εκδήλωση της θεμελιώδους ενωσιακής αρχής της ασφάλειας δικαίου -η οποία κατοχυρώνεται και στο Σύνταγμα ως απορρέουσα από την αρχή του κράτους δικαίου και από τις διατάξεις των άρθ. 2 παρ. 1 και 25 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος- και, παράλληλα, ειδική θεσμική εγγύηση ανεξαρτησίας των ΕΑΑ, έναντι πιθανών προσπαθειών παρεμβάσεων της πολιτικής εξουσίας στο έργο της. Ωστόσο, η ειδική αυτή εγγύηση πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του γενικού σκοπού της Οδηγίας και στο πλαίσιο του συστήματος ρυθμίσεων του άρθ. 4 της Οδηγίας στο οποίο αυτή εντάσσεται και, ιδίως, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθ. 4 παρ.1 και παρ.2 περ. α και σύμφωνα με τη συναφή αρχή περί χρηστής Διοίκησης και αντικειμενικής αμεροληψίας. Έτσι ερμηνευόμενη, η επίμαχη διάταξη του άρθ. 4 παρ. 3 εδαφ. γ΄ της Οδηγίας 2019/1 έχει την έννοια ότι εθνική νομοθετική ρύθμιση, όπως η τεθείσα με το άρθρο 100 παρ. 1 περίπτ. α του ν. 4623/2019, μπορεί, ενδεχομένως, δε, και επιβάλλεται, ενόψει του σκοπού και του αντικειμένου της, καθώς και της ημεδαπής και ενωσιακής αρχής της αναλογικότητας, να εφαρμοστεί αμέσως και στους ήδη υπηρετούντες στην ΕΑΑ, καθόσον θεσπίζει θεμιτές προϋποθέσεις εκτέλεσης καθηκόντων μέλους ΕΑΑ, οι οποίες αφορούν στη διασφάλιση του σεβασμού της αρχής της αντικειμενικής αμεροληψίας και της ανεξαρτησίας της, έναντι πολιτικών ή άλλων εξωτερικών επιρροών στο έργο της, καθιστώντας την άσκηση των καθηκόντων αυτών ασυμβίβαστη με προηγούμενες θέσεις ή/και δραστηριότητες συναρτώμενες με την άσκηση πολιτικής/κυβερνητικής εξουσίας, εμφανώς ικανές να δημιουργήσουν εύλογες υπόνοιες ως προς την αμεροληψία του προσώπου και την ικανότητά του να παράσχει, κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του ως μέλους της ΕΑΑ, τα αναγκαία εχέγγυα ανεξαρτησίας του έναντι πολιτικών επιρροών ή παρεμβάσεων. Αντίθετη εκδοχή θα υπονόμευε ουσιωδώς την ακεραιότητα και την αποτελεσματική εκπλήρωση της αποστολής της οικείας ΕΑΑ, στη θωράκιση των οποίων αποβλέπει η Οδηγία. 

3. Μέσω των επίμαχων διατάξεων της, τεθείσας με το άρθ. 101 του ν. 4623/2019, παρ. 7 του άρθ. 12 του ν. 3959/2011, κατ’ εφαρμογή των οποίων εκδόθηκαν οι προσβαλλόμενες πράξεις, διασφαλίζεται ότι τα μέλη της ελληνικής διοικητικής αρχής ανταγωνισμού παρέχουν τα αναγκαία εχέγγυα εκτέλεσης των καθηκόντων τους κατά τρόπο σύμφωνο με την αρχή της αντικειμενικής αμεροληψίας και ανεξάρτητα από πιθανές πολιτικές παρεμβάσεις ή πιέσεις στο έργο τους. Οι διατάξεις αυτές, οι οποίες συνιστούν έκφραση της συνταγματικής αρχής του κράτους δικαίου και της ενωσιακής αρχής της χρηστής Διοίκησης και, κατά το ρυθμιστικό τους περιεχόμενο, μεταγράφουν στην ημεδαπή έννομη τάξη τις διατάξεις του άρθ. 4 παρ. 1, 2 (περ. α) και 3 (εδαφ. β) της Οδηγίας 2019/1, θεσπίζουν ως “ασυμβίβαστα” αρνητικές προϋποθέσεις εκτέλεσης των καθηκόντων του/της Προέδρου, του/της Αντιπροέδρου και των Μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού, οι οποίες, αφενός, αποβλέπουν στην ανεξάρτητη, αμερόληπτη και αποτελεσματική εφαρμογή από την Επιτροπή Ανταγωνισμού των εθνικών και ενωσιακών κανόνων περί ελεύθερου ανταγωνισμού και, αφετέρου, συνάδουν προς την ημεδαπή και την ενωσιακή αρχή της αναλογικότητας. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα και σύμφωνα με όσα έγιναν ερμηνευτικώς δεκτά στις προηγούμενες σκέψεις, οι επίμαχες διατάξεις θεμιτώς εφαρμόσθηκαν και στα ήδη υπηρετούντα μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού, με συνέπεια την αυτοδίκαιη έκπτωση από τη θέση τους, απορριπτομένων ως αβασίμων των περί του αντιθέτου λόγων ακυρώσεως.

- Ως προς τα ανωτέρω ζητήματα μειοψήφησαν πέντε μέλη του Δικαστηρίου, κατά τη γνώμη των οποίων η διάταξη του άρθ. 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019, κατά το μέρος που με αυτήν προβλέπεται η εφαρμογή του επίμαχου ασυμβίβαστου και στα ήδη υπηρετούντα κατά τη δημοσίευση του εν λόγω νόμου μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού, αντίκειται ευθέως τόσο στο γράμμα όσο και στον σκοπό των διατάξεων του άρθ. 4 παρ. 3 και 4 της Οδηγίας, ερμηνευόμενων εν όψει και της παρ. 17 του προοιμίου της. Και τούτο, διότι επάγεται την έκπτωση των αιτουσών λόγω κωλυμάτων, τα οποία θεσπίστηκαν εκ των υστέρων, μετά την επιλογή και τον διορισμό τους, που διενεργήθηκαν με βάση το τότε ισχύον νομοθετικό καθεστώς από το αρμόδιο προς τούτο όργανο, κατά παράβαση της υποχρέωσης οι προϋποθέσεις επιλογής και παύσης να είναι σαφείς και εκ των προτέρων γνωστές, περαιτέρω δε υπονομεύεται το επιδιωκόμενο από την Οδηγία αποτέλεσμα, εφόσον οι συνέπειες της παραβίασης εκτείνονται και σε χρόνο μετά την ημερομηνία μεταφοράς της στο εσωτερικό δίκαιο. Είναι δε, από την άποψη αυτή, αδιάφορο το κατά πόσον η πάγια σχετική ρύθμιση ενισχύει εφεξής την εν λόγω ανεξαρτησία, την οποία η μεταβατική διάταξη παραβιάζει. Ούτε, άλλωστε, η διάταξη αυτή συνιστά αυτόχρημα εφαρμογή της γενικής αρχής της αμεροληψίας της Διοικήσεως, η οποία αντιθέτως θίγεται από την επίδικη διάταξη. 

4. Η έννοια της διάταξης του εδ. γ΄ της παρ. 3 του άρθ. 4 της Οδηγίας 2019/1 κρίθηκε τόσο σαφής, ενόψει της ερμηνείας της υπό το φως του σκοπού της Οδηγίας, της γενικής αρχής περί αμεροληψίας του ενωσιακού δικαίου και της σχετικής νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), ώστε να μην συντρέχει περίπτωση υποβολής αντίστοιχου προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ. 

- Κατά τη γνώμη, όμως, επτά μελών του Δικαστηρίου, στην οποία προσχώρησε και ένας Πάρεδρος, συνέτρεχε περίπτωση υποβολής προδικαστικού ερωτήματος, διότι, το άρθ. 4 της Οδηγίας 2019/1 δεν έχει ερμηνευθεί από το ΔΕΕ, τα δε σχετικά ζητήματα, όπως τίθενται στην παρούσα υπόθεση, δεν έχουν προφανή, πέραν από κάθε εύλογη αμφιβολία, την απάντηση, όπως άλλωστε προκύπτει και από την προεκτεθείσα διάσταση απόψεων που εκτέθηκε. 

Β) Ως προς τη συμφωνία με το Σύνταγμα

1. Το πεδίο εφαρμογής της διάταξης του άρθ. 101Α του Συντάγματος καταλαμβάνει μόνο τις ανεξάρτητες αρχές που ρητά κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα και όχι εκείνες που, όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού, δεν προβλέπονται από αυτό, ενώ, εξάλλου, στην έννοια της προστατευόμενης κατά το Σύνταγμα θητείας των μελών των ανεξάρτητων αρχών, η οποία συνάπτεται προς την προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία τους, υπάγεται μόνον η θητεία που συγκεντρώνει τις εγγυήσεις του άρθ. 101Α του Συντάγματος. Περαιτέρω, δεν τίθεται ζήτημα ανάλογης εφαρμογής των διατάξεων των άρθ. 2 παρ. 1 εδ. τελευταίο και παρ. 2 εδ. β΄ του ν. 3051/2002 (εκτελεστικού νόμου του άρθ. 101Α Συντ.), οι οποίες αναφέρονται σε διαφορετικά ζητήματα (υπαγωγή των ανεξάρτητων αρχών σε κοινοβουλευτικό έλεγχο και προσόντα επιλογής των μελών τους). Επίσης, απορρίφθηκε ο ισχυρισμός των αιτουσών ότι απαγορευόταν η πρόωρη λήξη της θητείας τους ενόψει της προβλεπόμενης από το άρθ. 12 παρ. 3 εδ. α΄ του ν. 3959/2011 ανάλογης εφαρμογής του άρθ. 101Α Συντ., διότι, πέραν του ότι η ανωτέρω διάταξη του ν. 3959/2011 αναφέρεται μόνον στην επιλογή του Προέδρου και Αντιπροέδρου της Επιτροπής Ανταγωνισμού, εν πάση περιπτώσει οι αιτούσες είχαν επιλεγεί με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου και όχι βάσει της ανωτέρω συνταγματικής διατάξεως. Εξάλλου, το επίμαχο ασυμβίβαστο θεσπίσθηκε για λόγους δημοσίου συμφέροντος, που συνίστανται, σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του ν. 4623/2019, στην ενίσχυση του τεκμηρίου αμεροληψίας, αυτονομίας και ηθικής ακεραιότητας των μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού και την προστασία αυτής έναντι πολιτικών πιέσεων και άλλων εξωτερικών παρεμβάσεων. Κατά την ίδια αιτιολογική έκθεση, ενόψει των διακυβευόμενων αξιών στο πλαίσιο του κράτους δικαίου, του θεσμικού κινδύνου εκ της συνδρομής του ανωτέρω ασυμβιβάστου σε υπηρετούντα μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού, αλλά και της ανάγκης εμπέδωσης εν γένει της εμπιστοσύνης των διοικουμένων, κρίθηκε απαραίτητο το εν λόγω ασυμβίβαστο να καταλάβει και τα ήδη υπηρετούντα μέλη αυτής, εξαιρουμένων των μελών υπέρ των οποίων η Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής διατύπωσε θετική γνώμη με πλειοψηφία 4/5. Με τα δεδομένα αυτά, δεν συντρέχει περίπτωση παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας.

2. Επίσης, απορρίφθηκε ο λόγος ότι η πρόωρη λήξη της θητείας των αιτουσών παραβιάζει την αρχή της συνέχειας της λειτουργίας των ανεξάρτητων αρχών, διότι, ανεξαρτήτως αν προβάλλεται με έννομο συμφέρον από τις αιτούσες, τόσο κατά τον χρόνο άσκησης της κρινόμενης αίτησης όσο και κατά τον χρόνο συζήτησης της υπόθεσης είχε παρέλθει το χρονικό διάστημα κατά το οποίο οι αιτούσες ισχυρίστηκαν ότι δεν μπορούσε να συνεδριάσει η Ολομέλεια της Επιτροπής Ανταγωνισμού και να εκδίδει νομίμως αποφάσεις, εφόσον ήδη από τις 29.8.2019 είχαν επιλεγεί τα νέα πρόσωπα που συμμετείχαν στην Επιτροπή Ανταγωνισμού, ενώ, εξάλλου, στον Κανονισμό Λειτουργίας της Επιτροπής Ανταγωνισμού προβλέπεται, ότι κατά τον μήνα Αύγουστο δεν λειτουργεί η Επιτροπή Ανταγωνισμού. 

3. Η διάταξη του άρθρου 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019, κατά το μέρος που προβλέπει την εφαρμογή του επίμαχου ασυμβιβάστου και στα υπηρετούντα μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού, θεσπίζει αντικειμενική ρύθμιση, η οποία δεν αναφέρεται σε συγκεκριμένα μέλη, εξυπηρετεί δε σκοπό δημοσίου συμφέροντος, που συνίσταται στη άμεση ενίσχυση της ανεξαρτησίας της Επιτροπής Ανταγωνισμού και ο οποίος μπορεί, μάλιστα, κατά τα εκτεθέντα, να επιβάλει την εφαρμογή της ρύθμισης και στα ήδη υπηρετούντα μέλη της Αρχής. Δεν αντίκειται, επομένως, η ανωτέρω διάταξη στις αρχές της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου, ούτε, άλλωστε, απορρέει από το Σύνταγμα ή άλλο κανόνα ή αρχή αυξημένης τυπικής ισχύος υποχρέωση του νομοθέτη να θεσπίσει μεταβατική ρύθμιση προβλέπουσα την παραμονή των υπηρετούντων μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού έως τη λήξη της θητείας τους. Η θέσπιση, εξάλλου, κανόνα δικαίου που καταλαμβάνει υφιστάμενες έννομες σχέσεις στο πλαίσιο ρύθμισης που αφορά και τις αντίστοιχες σχέσεις που θα συσταθούν στο μέλλον δεν αποτελεί «φωτογραφική ρύθμιση», απορριπτομένων ως αβασίμων των περί του αντιθέτου ισχυρισμών. 

4. Ο προβαλλόμενος λόγος περί παραβίασης της αρχής της ισότητας, κατά το μέρος που προβλήθηκε ότι τα εν λόγω ασυμβίβαστα δεν προβλέπονται για τα μέλη των άλλων, μη συνταγματικά κατοχυρωμένων, ανεξάρτητων αρχών, απορρίφθηκε, καθόσον τα μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού τελούν, σε κάθε περίπτωση, υπό διαφορετικές συνθήκες από τα μέλη των λοιπών ανεξάρτητων αρχών, που δεν είναι συνταγματικά κατοχυρωμένες. Άλλωστε, η επίμαχη ρύθμιση αφορά ειδικά την Επιτροπή Ανταγωνισμού και όχι άλλες ανεξάρτητες αρχές, ενόψει του ότι θεσπίσθηκε στο πλαίσιο εναρμόνισης της εθνικής νομοθεσίας προς τους σκοπούς και τις ρυθμίσεις της οδηγίας 2019/1, το πεδίο εφαρμογής της οποίας περιορίζεται αποκλειστικά στις εθνικές αρχές ανταγωνισμού. Επιπλέον, απορρίφθηκε ο λόγος περί παραβίασης της αρχής της ισότητας, αφενός κατά το μέρος που προβλήθηκε ότι η θέσπιση του επίμαχου ασυμβιβάστου περιέχει άνιση μεταχείριση μεταξύ των ήδη υπηρετούντων στην Επιτροπή Ανταγωνισμού και εκείνων που πρόκειται να είναι υποψήφιοι για διορισμό στο μέλλον, διότι η επίμαχη νομοθετική ρύθμιση επιφυλάσσει την ίδια μεταχείριση τόσο για τα υπηρετούντα, όσο και για τα μελλοντικά μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού, και αφετέρου κατά το μέρος που προβλήθηκε ότι το επίμαχο ασυμβίβαστο δεν συντρέχει στο πρόσωπο εκείνων των μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού, τα οποία επιλέγονται κατόπιν διατυπώσεως θετικής γνώμης από την Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής με την ως άνω αυξημένη πλειοψηφία, τα οποία, ως εκ της διαδικασίας διορισμού τους και της διατυπώσεως υπέρ αυτών της θετικής αυτής γνώμης, τελούν υπό ουσιωδώς διαφορετικές συνθήκες σε σχέση με μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού ως προς τα οποία δεν διατυπώθηκε τέτοια θετική γνώμη, όπως είναι και οι αιτούσες. 

- Ως προς τα ανωτέρω ζητήματα, μειοψήφησαν πέντε μέλη του Δικαστηρίου κατά τη γνώμη των οποίων εγγενές στοιχείο της έννοιας της ανεξάρτητης διοικητικής αρχής είναι ότι ο νομίμως επιλεγείς ως μέλος αυτής δεν μπορεί να παυθεί παρά μόνον για λόγο συναπτόμενο με την άσκηση των καθηκόντων του. Την εν λόγω γενική αρχή αποδίδει, σε επίπεδο συνταγματικού κανόνα, η διάταξη του άρθ. 101Α παρ. 1 Συντ., η οποία εφαρμόζεται και στις μη συνταγματικώς κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές, εφόσον ο κοινός νομοθέτης τις έχει ιδρύσει ως τέτοιες και για όσο χρόνο δεν τις καταργεί. Με τα ανωτέρω δεδομένα, η διάταξη του άρθ. 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019, με την οποία επέρχεται αυτοδίκαιη έκπτωση των αιτουσών από την Επιτροπή Ανταγωνισμού, αντίκειται στο άρθρο 101Α παρ. 1 Συντ.. Εξάλλου, το ανεπίτρεπτο της επίδικης θεσπίσεως περιπτώσεων ασυμβιβάστου για τα μέλη της εν λόγω Αρχής (και μάλιστα μόνον γι’ αυτά) διαρκούσης της θητείας τους προκύπτει από τη συνταγματική κατοχύρωση της ελευθερίας του ανταγωνισμού (άρθ. 5 παρ. 1 και 106) σε συνδυασμό με την αρχή της αμεροληψίας, η οποία απορρέει από τη συνταγματική αρχή του κράτους δικαίου. Ειδικότερα, η θέσπιση από την εκάστοτε κοινοβουλευτική πλειοψηφία περιπτώσεων ασυμβιβάστου για τα μέλη της εν λόγω Αρχής διαρκούσης της θητείας τους θέτει αντικειμενικά σε διακινδύνευση την αποτελεσματική, συνεχή, ανεξάρτητη και αμερόληπτη άσκηση των αρμοδιοτήτων της, διότι με το ενδεχόμενο της θεσπίσεως τέτοιας ρυθμίσεως ελλοχεύει σοβαρά ο κίνδυνος του επηρεασμού της Αρχής από πολιτικά συμφέροντα και της εξαρτήσεώς της από πολιτική εναλλαγή, που προφανώς δεν συμβιβάζονται προς την ανεξαρτησία και αμεροληψία της, οι οποίες είναι αναγκαίες προκειμένου να ασκηθούν οι αρμοδιότητές της με τις κατάλληλες συνθήκες που διασφαλίζουν πράγματι την προστασία του συνταγματικά κατοχυρωμένου ελεύθερου ανταγωνισμού και της εν γένει ομαλής λειτουργίας της ελεύθερης αγοράς. Επομένως, η διάταξη του άρθ. 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019, με την οποία επέρχεται έκπτωση των αιτουσών, αντίκειται προς τις προαναφερθείσες συνταγματικές διατάξεις. Με το δεδομένο δε αυτό δεν τίθεται ζήτημα σταθμίσεων και, περαιτέρω, περίπτωση εφαρμογής της αρχής της αναλογικότητας.

Γ) Επίσης απορρίφθηκαν οι λοιποί λόγοι ακυρώσεως

1. Ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβλήθηκε ότι η διάταξη του άρθ. 101 παρ. 1 περ. α' του ν. 4623/2019 εκδόθηκε κατά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, διότι δεν ζητήθηκε επί της πρότασης τροποποίησης του ν. 3959/2011 η διατύπωση γνώμης από την Επιτροπή Ανταγωνισμού κατά παράβαση του ν. 3959/2011, απορρίφθηκε ως αβάσιμος, διότι παράβαση ουσιώδους τύπου δεν νοείται επί τυπικού νόμου, αλλά μόνο επί διοικητικής πράξεως.

2. Ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβλήθηκε ότι η διάταξη του άρθ. 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019 αντίκειται στο άρθ. 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, διότι το δικαστήριο που επιβάλλει ποινικής φύσεως κυρώσεις, όπως είναι η Επιτροπή Ανταγωνισμού, πρέπει να είναι ανεξάρτητο όχι μόνο από τα μέρη αλλά και από την εκτελεστική εξουσία, ενώ, εν προκειμένω, επλήγησαν στον πυρήνα τους οι θεσμικές εγγυήσεις ανεξαρτησίας της Επιτροπής Ανταγωνισμού ως «δικαστηρίου», απορρίφθηκε ως αβάσιμος, διότι η Επιτροπή Ανταγωνισμού, ανεξαρτήτως αν έχει την εξουσία επιβολής κυρώσεων «ποινικής φύσεως», είναι διοικητική αρχή που δεν πληροί τις προϋποθέσεις της διάταξης του άρθ. 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ και, ως εκ τούτου, δεν αποτελεί “δικαστήριο” κατά την έννοια της διάταξης αυτής.

 

ΣτΕ Ολομ. 913/2021, 915/2021

Όμοιες είναι οι κρίσεις του Δικαστηρίου και στις ΣτΕ Ολομ. 913/2021, 915/2021 επί αιτήσεων ακυρώσεως δύο μελών (Εισηγητών) της Επιτροπής Ανταγωνισμού κατά των πράξεων του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων, αντίστοιχα, με τις οποίες διαπιστώθηκε η αυτοδίκαιη παύση τους από τη θέση του μέλους της Επιτροπής Ανταγωνισμού.

Με την ΣτΕ Ολομ. 913/2021 κρίθηκαν επιπροσθέτως τα εξής:

1. Απορρίφθηκε ο ισχυρισμός του αιτούντος, με τον οποίο προβλήθηκε ότι η διάταξη του άρθ. 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019 θίγει τη νομιμότητα των αποφάσεων της Επιτροπής Ανταγωνισμού που είχαν ληφθεί από τον Ιανουάριο του 2019 έως τις 9.8.2019, ημερομηνία ψήφισης του ν. 4623/2019, διότι η διαπίστωση της αυτοδίκαιης έκπτωσης του αιτούντος δεν έγινε αναδρομικά αλλά για το μέλλον, η δε ανωτέρω νομοθετική διάταξη δεν καταλαμβάνει προηγηθείσες της θέσπισής της αποφάσεις της Επιτροπής Ανταγωνισμού ούτε έχει την έννοια ότι οι αποφάσεις αυτές καθίστανται μη νόμιμες λόγω κακής σύνθεσης της Επιτροπής κατά τον χρόνο της έκδοσής τους.

2. Οι ισχυρισμοί του αιτούντος ότι η διάταξη του άρθ. 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019 παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας και την επαγγελματική του ελευθερία, διότι η πενταετία από τη λήξη της απόσπασής του παρήλθε στις 29.4.2019 και, επομένως, δεν συνέτρεχε ως προς αυτόν κάποιο ασυμβίβαστο, ενώ, εξάλλου, ο αιτών κατείχε τη θέση αυτή σε Κυβέρνηση τρικομματικού χαρακτήρα, ενώ διορίσθηκε στη θέση του μέλους (Εισηγητής) της Επιτροπής Ανταγωνισμού από διαφορετική Κυβέρνηση, κρίθηκαν απορριπτέοι. Ειδικότερα, έγινε δεκτό ότι η διάταξη του άρθρου 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019, κατά την οποία κρίσιμος χρόνος για τον έλεγχο της συνδρομής των θεσπιζόμενων ασυμβιβάστων είναι ο χρόνος διορισμού του μέλους της Επιτροπής Ανταγωνισμού, στηρίζεται σε χρονικό κριτήριο διορισμού γενικό, απρόσωπο και αντικειμενικό, το οποίο δεν παρίσταται απρόσφορο, μη αναγκαίο ή δυσανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό και, επομένως, δεν αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας ως προς τον αιτούντα, για τον οποίον συνέτρεχε το επίμαχο ασυμβίβαστο κατά τον κρίσιμο χρόνο του διορισμού του (κατά τον χρόνο αυτόν - 7.1.2019 - δεν είχε παρέλθει πενταετία από τη λήξη της απόσπασής του - 29.4.2014 - στο γραφείο του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών). Ο νομοθέτης, εξάλλου, με την ανωτέρω διάταξη απέβλεψε στην αποτροπή του κινδύνου άσκησης πολιτικής επιρροής επί των μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού, ο οποίος δημιουργείται από την προηγούμενη τοποθέτησή τους σε συγκεκριμένες κυβερνητικές υπηρεσίες με πολιτικό χαρακτήρα, χωρίς να ασκεί οποιαδήποτε επιρροή η κομματική σύνθεση της οικείας κυβέρνησης.

- Κατά την άποψη της μειοψηφίας, η επίμαχη διάταξη του ν. 4623/2019 είναι αντισυνταγματική (επαναλαμβάνονται δε όσα εκτέθηκαν στη μειοψηφία της ΣτΕ Ολομ. 911/2021).

3. Η επιχειρούμενη ρύθμιση χωρεί κατά τρόπο γενικό, απρόσωπο και αντικειμενικό με βάση το χρονικό σημείο διορισμού των μελών της Επιτροπής Ανταγωνισμού, είναι δε περαιτέρω αδιάφορο για ποιό λόγο (λήξη θητείας, παραίτηση προηγούμενου μέλους κλπ.) πραγματοποιήθηκε ο διορισμός στο συγκεκριμένο χρονικό σημείο, απορριπτομένων των περί του αντιθέτου ισχυρισμών του αιτούντος. 

4. Απορρίφθηκαν οι λόγοι του αιτούντος περί προσβολής της αξιοπρέπειάς του και παραβίασης του δικαιώματός του στην ιδιοκτησία και πάντως στην περιουσία του (άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτόκολλου), διότι με αυτήν καταργείται η εύλογη προσδοκία του για τον μισθό του Εισηγητή στην Επιτροπή Ανταγωνισμού, ο οποίος είναι προδήλως μεγαλύτερος από αυτόν του υπαλλήλου ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου στην Επιτροπή Ανταγωνισμού. Το Δικαστήριο έκρινε ότι εκτός του ότι δεν κατοχυρώνεται από κάποια συνταγματική ή άλλη διάταξη τυπικού ή ουσιαστικού νόμου δικαίωμα ορισμένου ύψους αποδοχών και δεν αποκλείεται η διαφοροποίηση αυτών ανάλογα με τις συντρέχουσες εκάστοτε συνθήκες, πάντως, εν προκειμένω, δεν τίθεται θέμα σύγκρισης των αποδοχών που αφορούν δύο εντελώς διαφορετικές θέσεις. Ενόψει δε των αναφερομένων λόγων δημοσίου συμφέροντος που υπαγόρευσαν τη ρύθμιση του άρθρου 101 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 4623/2019, ο ανωτέρω λόγος ακυρώσεως απορρίφθηκε ως αβάσιμος. 

5. Τέλος, οι ισχυρισμοί του αιτούντος ότι θίγεται το δικαίωμά του στην προστασία των θεμελιωδών ελευθεριών του με βάση το άρθρο 6 παρ. 3 της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο αναφέρεται στα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως κατοχυρώνονται με την Ε.Σ.Δ.Α. και τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απορρίφθηκαν ως αόριστοι και ανεπίδεκτοι δικαστικής εκτιμήσεως.

ΣτΕ Ολομ. 912/2021, 914/2021, 916/2021

Με τις ΣτΕ Ολομ. 912/2021, 914/2021, 916/2021 απορρίφθηκαν αιτήσεις ακυρώσεως όλων των ανωτέρω αιτούντων κατά των πράξεων του Υπουργού Ανάπτυξης και Επενδύσεων, με τις οποίες διορίσθηκαν νέα πρόσωπα στις θέσεις του Προέδρου, του Αντιπροέδρου και τακτικών μελών (Εισηγητών) της Επιτροπής Ανταγωνισμού. Ειδικότερα, οι αιτήσεις αυτές απορρίφθηκαν διότι οι προσβαλλόμενες πράξεις έχουν ως νόμιμο έρεισμα τις πράξεις περί αυτοδίκαιης έκπτωσης των αιτούντων από τις θέσεις αυτές, κατά των τελευταίων δε αυτών πράξεων ασκήθηκαν αιτήσεις ακυρώσεως από τους αιτούντες, οι οποίες απορρίφθηκαν με τις ΣτΕ Ολομ. 911/2021, 913/2021, 915/2021. 

 

ΣτΕ Ολομ.917/2021

Με την ΣτΕ Ολομ. 917/2021 απορρίφθηκε η ακύρωση της απόφασης της Ολομέλειας της Επιτροπής Ανταγωνισμού, με την οποία αποφασίσθηκε η απαλλαγή της αιτούσας από τα καθήκοντα της Προϊσταμένης Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής Ανταγωνισμού, μετά από τη διαπίστωση της συνδρομής ασυμβιβάστου στο πρόσωπό της, κατ' εφαρμογή των άρθρων 12 παρ. 7 εδ. α΄ και 21 παρ. 11 του ν. 3959/2011, όπως ισχύουν [μετά τις τροποποιήσεις που επήλθαν με το άρθρο 101 παρ. 1 του ν. 4623/2019]. 

1. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η κατά τα άρθρα 10-13 και 16 της οδηγίας 2019/1 άσκηση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων ανήκει στην Επιτροπή Ανταγωνισμού ως συλλογικό διοικητικό όργανο. Αντιθέτως, τόσο οι παρεχόμενες ευθέως εκ του νόμου, όσο και οι ασκούμενες κατά μεταβίβαση κατόπιν εξουσιοδότησης του Προέδρου της Επιτροπής Ανταγωνισμού αρμοδιότητες του Γενικού Διευθυντή, ως εκ του περιεχομένου τους, δεν έγκεινται στη λήψη αποφάσεων κατ’ ενάσκηση των εξουσιών που προβλέπονται στις ανωτέρω διατάξεις της ως άνω οδηγίας. Επομένως, ο Προϊστάμενος της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής Ανταγωνισμού δεν εμπίπτει στις διατάξεις της παραγράφου 3 του άρθρου 4 της Οδηγίας 2019/1, οι οποίες αφορούν στους λόγους παύσης των προσώπων που λαμβάνουν αποφάσεις στο πλαίσιο των άρθρων 10-13 και 16 της οδηγίας αυτής, τα δε περί του αντιθέτου προβαλλόμενα απορρίφθηκαν ως αβάσιμα.

2. Ο Γενικός Διευθυντής Ανταγωνισμού, στον οποίο έχει ανατεθεί (με βάση σειρά διατάξεων του ν. 3959/2011 και του π.δ. 76/2012) κομβικός ρόλος στη λειτουργία της Ε.Α. και αποστολή ιδιαιτέρως σημαντική για τη λειτουργία της οικονομίας σύμφωνα με τις αρχές του ελεύθερου ανταγωνισμού, πρέπει να έχει τις εν λόγω εγγυήσεις ανεξαρτησίας, δεδομένης της φύσεως των καθηκόντων του και του περιεχομένου των αρμοδιοτήτων του, οι οποίες αποβλέπουν στην αποτελεσματική εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 101 και 102 ΣΛΕΕ και μέρος των οποίων προβλέπεται ειδικώς στα άρθρα 6-7 (διενέργεια ελέγχων) και 8 (παροχή πληροφοριών) της Οδηγίας 2019/1. Επομένως, η επέκταση με το άρθρο 101 παρ. 1 περ. γ΄ του ν. 4623/2011 του ασυμβιβάστου, το οποίο θεσπίσθηκε με την περ. α΄ της ίδιας παρ. 1 του άρθρου 101 για τα υπηρετούντα μέλη της Επιτροπής Ανταγωνισμού, και στα υπηρετούντα στελέχη της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής δεν αντίκειται στην αρχή της ισότητας. 

3. Η απαλλαγή της αιτούσας από τα καθήκοντα της Προϊσταμένης της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής Ανταγωνισμού εχώρησε επί τη βάσει της ειδικής διατάξεως του άρθ. 21 παρ. 11 του ν. 3959/2011, όπως ισχύει, με την οποία παρέχεται αυτοτελής αρμοδιότητα στην Ολομέλεια της Επιτροπής Ανταγωνισμού να εκδίδει απόφαση για απαλλαγή του Προϊσταμένου της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού από τα καθήκοντά του σε περίπτωση συνδρομής του προβλεπόμενου στο άρθ. 12 παρ. 7 εδ. α του ν. 3959/2011 ασυμβιβάστου. Με τα δεδομένα αυτά, απορρίφθηκε ο λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβλήθηκε ότι η διάταξη του άρθρου 21 παρ. 11 του ν. 3959/2011, όπως ισχύει, αντίκειται στη νομοθετικά προστατευόμενη θητεία του Προϊσταμένου της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής Ανταγωνισμού, η οποία με τη διάταξη αυτή λήγει πρόωρα, διότι ο τελευταίος διορίζεται κατόπιν δημόσιας προκήρυξης με απόφαση της Ολομέλειας της Επιτροπής Ανταγωνισμού για τετραετή θητεία, η δε πρόωρη λήξη της θητείας του χωρεί μόνο για λόγους αναγόμενους σε πλημμελή εκτέλεση των καθηκόντων του κατόπιν αιτιολογημένης αποφάσεως της Ολομέλειας της Επιτροπής Ανταγωνισμού, μετά από γνώμη του Υπηρεσιακού Συμβουλίου και προηγούμενη ακρόαση, περίπτωση που, εν προκειμένω, δεν συνέτρεξε.

4. Η διάταξη του άρθρου 101 παρ. 1 περ. γ΄ του ν. 4623/2019, κατά το μέρος που προβλέπει την εφαρμογή του επίμαχου ασυμβιβάστου και στα υπηρετούντα στελέχη της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής Ανταγωνισμού, θεσπίζει αντικειμενική ρύθμιση, η οποία δεν αναφέρεται σε συγκεκριμένα στελέχη, εξυπηρετεί δε σκοπό δημοσίου συμφέροντος που συνίσταται στην άμεση ενίσχυση της ανεξαρτησίας των στελεχών αυτών έναντι πολιτικών πιέσεων και άλλων εξωτερικών παρεμβάσεων. Δεν αντίκειται, επομένως, η ανωτέρω διάταξη στις αρχές της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου ούτε, άλλωστε, απορρέει από το Σύνταγμα ή άλλο κανόνα ή αρχή αυξημένης τυπικής ισχύος υποχρέωση του νομοθέτη να θεσπίσει μεταβατική ρύθμιση προβλέπουσα την παραμονή των στελεχών της Επιτροπής Ανταγωνισμού έως τη λήξη της θητείας τους. Η θέσπιση, εξάλλου, κανόνα δικαίου που καταλαμβάνει υφιστάμενες έννομες σχέσεις στο πλαίσιο ρύθμισης που αφορά και τις αντίστοιχες σχέσεις που θα συσταθούν στο μέλλον, χωρίς να καταλαμβάνει και κατώτερα διοικητικά στελέχη, δεν αποτελεί "φωτογραφική" ρύθμιση. Εξάλλου, το επίμαχο ασυμβίβαστο θεσπίσθηκε για λόγους δημοσίου συμφέροντος, οι οποίοι συνίστανται στην ενίσχυση του τεκμηρίου της ανεξαρτησίας και αμεροληψίας των στελεχών της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής Ανταγωνισμού και την προστασία αυτών έναντι πολιτικών πιέσεων και άλλων εξωτερικών παρεμβάσεων. Ενόψει δε των διακυβευόμενων αξιών στο πλαίσιο του κράτους δικαίου, του θεσμικού κινδύνου εκ της συνδρομής του ανωτέρω ασυμβιβάστου σε υπηρετούντα στελέχη της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής Ανταγωνισμού, αλλά και της ανάγκης εμπέδωσης εν γένει της εμπιστοσύνης των διοικουμένων ότι τα στελέχη αυτά επιτελούν την αποστολή τους με πλήρη ανεξαρτησία, ακεραιότητα και αμεροληψία, κρίθηκε απαραίτητο το ανωτέρω ασυμβίβαστο να καταλάβει και τα ήδη υπηρετούντα στελέχη της Επιτροπής. Με τα δεδομένα αυτά, δεν συντρέχει εν προκειμένω ούτε παράβαση της αρχής της αναλογικότητας.

- Κατά την άποψη της μειοψηφίας, η επίμαχη διάταξη του ν. 4623/2019 είναι αντισυνταγματική (επαναλαμβάνονται δε όσα εκτέθηκαν στη μειοψηφία της ΣτΕ Ολομ. 911/2021 και σε ό,τι αφορά τον Γενικό Διευθυντή της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής Ανταγωνισμού).

 

 

ΠΗΓΗ ΣτΕ